Desde el desmantelamiento de la Compañía de Fomento Cinematográfico Focine, el cine nacional se había quedado huérfano de una legislación de protección. El caso de Colombia no fue aislado y con él se repitió la situación que se había vivido en otros países como Venezuela y Brasil, que también sufrieron la desaparición de las normas de amparo de las industrias nacionales. Los vientos neoliberales que empezaron a soplar con fuerza en los años ochenta y que predicaban la necesidad de dejar a la exclusiva iniciativa privada todos los espacios, incluidos los del cine, llevaron a que se desmontaran las leyes de estímulos y los institutos especializados que las administraban y aplicaban.

Los hechos muy pronto confirmaron lo que para cualquier persona enterada al mínimo era una obviedad: la imposibilidad de que las industrias de cine puedan mantenerse sin un marco adecuado de protección. El poder de la industria norteamericana ahoga cualquier sueño en ese sentido y por eso, sin el apoyo de un conjunto de medidas eficaces, los cines nacionales en Latinoamérica y prácticamente en todo el mundo están condenados a la desaparición o, por lo menos, a ser reducidas a expresiones insignificantes.

En la década del noventa Argentina y Brasil dieron un buen ejemplo y en un plazo más o menos corto encontraron los soluciones para el vacío precipitado con las supresiones de los años ochenta. Ambos promovieron medidas legislativas bastante eficaces y que desde entonces han venido sirviendo de guía e inspiración para los demás países latinoamericanos, ante todo por el hecho tangible de que gracias a ellas esas cinematografías han recuperado vigor e importancia.

Colombia es un ejemplo de país negligente que no ha mostrado prisa en la solución del problema. Los tres gobiernos anteriores (especialmente los de César Gaviria y Ernesto Samper) mostraron una total despreocupación por los asuntos de la cultura y específicamente del cine. Tampoco la actividad gremial de los agentes de los distintos sectores (los productores en particular) fue beligerante, trayendo como consecuencia una década pérdida y en la que nuevamente las películas se hicieron gracias a esfuerzos individuales, pero sin el respaldo legal de bases sólidas que garantizaran el funcionamiento de la industria.

En este marco debe ubicarse la nueva ley de cine aprobada por el Congreso de la República y sancionada por el presidente de la República el día 7 de julio de 2003, convertida en la ley 814 del año. Sin haberse producido todavía una respuesta de opinión alrededor de su contenido, El ojo que piensa ha considerado útil reproducir su texto y acompañarlo de una breve presentación que destaque las principales líneas de su propuesta.

Las bases sólidas de un proyecto

Hay de entrada dos circunstancias afortunadas en los antecedentes de esta ley y que merecen ser destacadas. La primera es la manera inteligente como los autores y los impulsadores del proyecto (con el liderazgo de los funcionarios de la Dirección de Cinematografía del Ministerio de Cultura) han enfrentado el tema de una industria de cine, tratando de explorar y precisar el contexto económico de la misma.

Un sólido estudio de Fedesarrollo, Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, organismo no gubernamental ha puesto en cifras la realidad de la industria, mostrando el escaso peso que ella tiene dentro del conjunto de la economía, destacando el sector de la producción como el más débil de la tres instancias de la cadena, imaginando escenarios concretos para el funcionamiento de la industria (número de películas nacionales al año, promedio de asistencia requerida, etcétera).

La segunda circunstancia positiva tiene que ver con el buen criterio que ha guiado la elaboración del proyecto. Los autores han consultado otras legislaciones que están funcionando y que han revelado tener merecimientos dignos de ser copiados o tomados en préstamo. En los antecedentes de la ley se consideraron legislaciones como la argentina, la mexicana, la brasileña o la española, detallando aspectos puntuales de sus normativas generales y comparando las distintas soluciones que cada una de ellas brinda a los diferentes problemas de la industria.

Los autores del proyecto han investigado en lo económico y en lo legal y ese esfuerzo se siente en el texto breve, escueto de la ley. Desafiando una tendencia dominante en el universo jurídico nacional de los últimos años, la ley 814 se ha quedado en sólo veintidós artículos, suficientes para diseñar el edificio legislativo sobre el que debe reposar la industria colombiana del cine en el inmediato futuro.

Sin perjuicio de lo que revelen estudios futuros más extensos y profundos, encuentro por lo menos seis aspectos interesantes que quiero resaltar en este texto de introducción a la ley y que son las claves del nuevo marco legislativo. Todos ellos implican un cierto avance y trazan caminos que, de ser desarrollados de manera correcta por los decretos reglamentarios, pueden llevar la industria nacional del cine a buen puerto.

Caracterización de la industria del cine

La ley 814 consigue una correcta caracterización de la industria del cine. Ante todo porque en el último parágrafo del artículo primero aporta la visión del legislador sobre la actividad cinematográfica y dice: “Por su carácter asociado directo al patrimonio cultural de la Nación y a la formación de identidad colectiva, la actividad cinematográfica es de interés social”. Esa definición posee un carácter programático y debe servir de guía para la expedición de los decretos reglamentarios que la complementen y como criterio de interpretación para que los jueces decidan sobre el alcance de su articulado.

Pero a más de ese indiscutible perfil cultural, el legislador ha entendido que se está en presencia de una actividad económica que en cuanto tal requiere bases sólidas. Por eso declara que esa industria está integrada por los momentos y actividades de la producción, la distribución o comercialización y la exhibición. En todos ellos, dice el mismo artículo primero, se deben “posibilitar escenarios de retorno productivo entre los sectores integrantes de la industria”.
Si bien el legislador entiende que el sector más débil de la cadena es la producción y a su apoyo y promoción se orienta la mayor parte de las disposiciones de su articulado, es importante que desde el encabezamiento de la ley se destaque la existencia de las instancias de la distribución y la exhibición como los otros dos extremos o vértices del triángulo industrial.

Justamente son esos dos eslabones de la cadena los que más responsabilidad van a tener frente a la ejecución futura de la ley. Ellos podrán torpedear de distintas formas las fórmulas de apoyo diseñadas por el legislador para la actividad de la producción, o bien entrar a contribuir con lealtad a los buenos resultados de una ley que no los lesiona y que abre otras posibilidades para sus negocios.

En esta materia hay que decir con franqueza que la historia reciente no da para ser demasiado optimistas. Hasta ahora el sector de la exhibición ha querido siempre lucrarse en su exclusivo provecho de las medidas de apoyo de años pasados, pervirtiendo el sentido original de las normas y usurpando ingresos que estaban previstos en su lógica original para el sector de la producción.

En Colombia se ha desarrollado una cultura que se expresa en la fórmula de que la ley se obedece, pero no se cumple. Los exhibidores han obedecido el sentido literal de las normas, pero se han amparado en los incisos y en los vacíos para anular los propósitos reales de la ley de amparar el sector de la producción.

Fondo para el Desarrollo Cinematográfico

Cada vez que se habla de normas de apoyo a la industria del cine el punto central lo constituye el asunto de su financiamiento. Independientemente de las modalidades o formas de las medidas de protección que se tomen, todas ellas suponen el hallazgo de unos fondos, de un dinero con destino a los distintos sectores de la industria y en especial al más débil y vulnerable: el de la producción.

En esa materia la ley 814 ha creado un Fondo para el Desarrollo Cinematográfico y el mismo se constituye a partir de una contribución parafiscal, denominada cuota para el desarrollo cinematográfico, y que está a cargo de los sectores de la exhibición, la distribución y la producción.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 5º de la ley, a ese fondo deben aportar los exhibidores y los distribuidores el 8.5% de los ingresos netos de su actividad en las salas de exhibición y los productores el 5%.

La fórmula escogida por el legislador ha sido la de que todo el sector de la industria cinematográfica contribuya a su propio desarrollo. Con este esquema se renuncia al adoptado en otros países y que busca que a ese fondo contribuyan otros sectores que tienen que ver con el negocio del audiovisual y que se lucran del empuje que el cine presta a todo el sector, tal como ocurre con la televisión.

Es de suponer que fue mucho el esfuerzo desplegado por los representantes de esos sectores para evitar que se les gravara, con lo cual el esfuerzo económico se concentra con cierta injusticia en cabeza de los agentes de la producción, la exhibición y la distribución.

Destinación de los dineros del Fondo

El artículo 11 de la ley 814 indica la manera como deben distribuirse los dineros del Fondo para el Desarrollo Cinematográfico. La norma básica está contenida en uno de los últimos parágrafos de dicho artículo, conforme al cual “ Al menos el setenta por ciento (70%) de los recursos de Fondo para el Desarrollo Cinematográfico serán arbitrados hacia la creación, producción, coproducción y, en general, a la realización de largometrajes y cortometrajes colombianos”.

Las vías para el cumplimiento de esa finalidad, de acuerdo al encabezamiento del artículo 11, serán tres diferentes: estímulos, incentivos y subsidios de recuperación a la producción y coproducción de películas colombinas; créditos en condiciones preferenciales a la realización cinematográfica y otorgamiento de garantías a la producción cinematográfica a través de entidades de crédito.

Dado que el administrador del Fondo puede percibir hasta el diez por ciento (10%) de los ingresos, queda un veinte por ciento (20%) para el cumplimiento de las otras finalidades indicadas en la primera parte del artículo 11, tales como estímulos y subsidios de recuperación por exhibición de obras colombianas, créditos en condiciones preferenciales para el establecimiento o mejoramiento de la infraestructura de exhibición, créditos en condiciones preferenciales para el establecimiento de laboratorios de procesamiento cinematográfico, etc.

Beneficios tributarios

Con el fin de promover la inversión en el sector de la producción cinematográfica, la ley 814 ha concebido un mecanismo adicional al del Fondo y que parece ha dado buenos resultados en otros países. Ese mecanismo es el de los beneficios tributarios.

En efecto, dice el artículo 16 que los contribuyentes del impuesto a la renta que realicen inversiones o hagan donaciones a proyectos cinematográficos de producción o coproducción colombianas de largometraje o cortometraje “ tendrán derecho a deducir de su renta por el período gravable en que se realice la inversión o donación e independientemente de su actividad productora de la renta, el ciento veinticinco por ciento (125%) del valor real invertido o donado”.

La ley define que los contribuyentes beneficiarios no pueden ser productores o coproductores de los proyectos respectivos y establece otras excepciones, buscando que la norma no pueda ser desviada o torcida en el camino.

Esta es una de las partes realmente novedosas de la ley, ya que ese beneficio no se había explorado con anterioridad de una manera clara. Esa falta de antecedentes podrá traer algunas tardanzas en su aplicación práctica, pero resulta de gran interés y atractivo para el capital privado. Es posible ganar por esa vía en imagen pública y también llegar a obtener a la larga nuevos rendimientos económicos.

Cuota de pantalla

El tema de la cuota de pantalla es uno de los más polémicos de las legislaciones de apoyo a los cines nacionales. Muchos reclaman contra este tipo de normas que consideran abusivas, al entender que se está exigiendo al exhibidor que mantenga en sus salas las películas, no por lo que demande el gusto de los propios espectadores, sino por imposición expresa de una disposición legal.
La fortaleza de la postura de los defensores de esa última tesis es más aparente que real. No se trata de imponer gustos sobre los del espectador, sino de aceptar que la exhibición de las películas nacionales no disfruta de los respaldos de promoción de las norteamericanas, que cada vez invierten mayor presupuesto en esa etapa del negocio. Algunos calculan que, como promedio, la industria norteamericana gasta casi el 50% adicional del costo de un filme en las labores de su promoción.

La cuota de pantalla es un mecanismo lógico de defensa y que debe entenderse como de largo alcance. Puesto en perspectiva, se supone que está llamado a despertar una mayor responsabilidad de los realizadores en el empeño de sintonizar con un público inicial y de allí en adelante sólo la calidad de la película podrá defenderlo. En ese sentido la exhibición obligatoria de cine nacional debe rodearse de medidas de beneficio para el mismo exhibidor.

La ley 814 prescribe sobre la cuota de pantalla lo siguiente en el artículo 18 , llamándola, impulso de la cinematografía nacional, lo siguiente: “El Gobierno Nacional, dentro de los dos (2) últimos meses de cada año y en consulta directa con las condiciones de la realización cinematográfica nacional, teniendo en consideración además la infraestructura de exhibición existente en el país y los promedios de asistencia, podrá dictar normas sobre porcentajes mínimos de títulos nacionales en las salas de cine o exhibición, o en cualquier otro medio de exhibición o comercialización de obras cinematográficas diferente a la televisión, medidas que regirán para el año siguiente”.

Más adelante permite que se introduzcan clasificaciones diferenciales, según la cobertura territorial de las salas y sus condiciones por regiones o ciudades.

Estímulo para distribuidores y exhibidores

Si bien los exhibidores pueden ser destinatarios de los beneficios del Fondo de Desarrollo Cinematográfico, tal como se vio en el aparte anterior relativo a la distribución de los dineros del mismo, el legislador ha querido vincular por vía general a los distribuidores y los exhibidores al hecho de la producción nacional, diseñando para ellos algunas ventajas especiales.

En efecto, el parágrafo primero del artículo 5 de la ley expresa: “La exhibición de obras colombianas de largometraje en salas de cine o salas de exhibición no causa la cuota a cargo del exhibidor ni del distribuidor”.

Por esta vía no tendrán que aportar el 8.5% de la cuota para el Fondo, lo que en el caso de que algunas películas colombianas alcancen buena aceptación popular, se convertirá en un estímulo económico interesante.

Igualmente los artículos 14 y 15 traen estímulos para la exhibición de cortometrajes y de largometrajes, estableciendo una disminución de puntos porcentuales de su contribución cuando exhiben ese material.

Orlando Mora es abogado de profesión, director y animador de cine-clubes, en la actualidad profesor de cine en la Universidad de Antioquia, crítico del periódico El Colombiano y colaborador permanente de la revista Kinetoscopio